Malvinas / Historia
Las relaciones anglo-argentinas después del conflicto de Malvinas. Julio de 1982 a julio de 1989.
- Cuestiones en torno a los recursos pesqueros
Las cuestiones sobre la regulación de la pesca en aguas
disputadas como las del Atlántico Sur han sido una importante fuente
de enfrentamientos y generadora de tensiones entre la Argentina y
Gran Bretaña. La posibilidad de que se produjera un incidente entre
estos dos estados por temas relacionados con la pesca alcanzó tales
proporciones que, finalmente, alarmó al gobierno de los Estados
Unidos. Con el fin de disminuir la tensión éste país comenzó
promover conversaciones secretas entre las partes que se extendieron
hasta principios de 1990 y que culminaron con el arribo a una
fórmula de entendimiento entre las partes que se plasmó en los
Acuerdos de Madrid, firmados en febrero de 1990.
Hasta la guerra por las Malvinas, el Atlántico Sur había sido
una zona de pesca poco explotada. Pero al concluir el conflicto,
comenzó a notarse la presencia de numerosos pesqueros y factorías de
diversas y lejanas nacionalidades. Los factores que contribuyeron a
este desarrollo fueron el aumento del consumo de pescado desde
principios de los 80s y el consiguiente aumento en el precio. Esto
hizo más rentable la actividad y permitió superar los costos que
imponían las distancias que los pesqueros debían recorrer desde sus
puertos de origen. También se descubrieron importantes reservas de
calamares. Además, el área era todavía una de las pocas que carecía
de regulación pesquera. Esto continuó así hasta que los británicos
establecieron la zona de conservación en febrero de 1987 (1). Puede
decirse que este fue un período de bonanza para los pesqueros y
factorías. El proceso que culminó con la decisión del Reino Unido de
imponer unilateralmente una zona de conservación de la pesca tuvo
varias etapas. En principio, a mediados de los ochenta las
autoridades isleñas comenzaron a preocuparse por la posible
depredación de los bancos de peces de las aguas que circundan las
islas. En noviembre de 1983, el Consejo Legislativo de las islas
solicitó formalmente el establecimiento de una zona de pesca. El
gobierno británico rechazó la propuesta porque "a pesar de los
perjuicios ambientales a partir de la existencia de aguas libres y
acceso irrestricto en las Falkland, no estamos convencidos de que el
establecimiento de una Zona Exclusiva de Pesca en aguas de las
Falkland pueda ser justificado" (2). Por el contrario, la comunidad
científica había concluido que era necesario un régimen para la
conservación del recurso pesquero dado que, como sostuvo un informe
de la FAO "[había] una gran probabilidad de que fuera
sobreexplotado" (3).
Como consecuencia de ello, el gobierno británico intentó
alcanzar un acuerdo multilateral para la conservación de las
pesquerías del Atlántico Sudoccidental. Sin embargo, el gobierno fue
presionado para que revisara esta postura inicial. Las presiones
provinieron de dos frentes. Por un lado, la preocupación de que la
sobrepesca pudiera dañar el ecosistema marino alrededor de las islas
impulsó la conformación de una amplia coalición de intereses que
demandaron la instauración de una zona de pesca. Esta coalición
incluía al Comité de las Islas Falkland en el Reino Unido (UKFIC),
grupos británicos con intereses en la pesca de altura, grupos
conservacionistas y los isleños. A estos se sumaron la Falkland
Islands Company y la Falkland Association que también presionaron en
favor de una política unilateral. El otro factor que llevó a los
británicos a revisar su política fue la negativa argentina de
participar en el establecimiento de un régimen multilateral (4). Por
el contrario, el South Atlantic Council en el Reino Unido favorecía
la adopción de un enfoque multilateral (5).
La visión de los argentinos era diferente. Para ellos, el
incremento en las capturas y la amenaza de depredación en el
Atlántico Sur respondían, en realidad, a la permisibilidad británica
hacia terceros países y la exclusión de naves argentinas. Por el
contrario la presencia de estas hubiera permitido regular la pesca
(6).
Finalmente, por motivos que se detallan abajo, el Reino Unido
decidió establecer la zona de conservación. La ordenanza británica
de octubre de 1986 exige a cualquier embarcación que desee pescar en
la FICZ (Zona Interina de Conservación y Administración de las Islas
Falkland) la obtención de una licencia que supone el pago de un
arancel. Los ingresos por dicho arancel han sido considerables.
Hasta 1988, los países que solicitaron la licencia de pesca en la
zona fueron Japón, Polonia, España, Taiwán, Corea del Sur, Italia,
Reino Unido, Chile, Francia y Grecia (7). Por último, cuando el
gobierno británico estableció unilateralmente la Zona Interina de
Conservación y Administración de las Islas Falkland (Falkland
Islands Interim Conservation and Managament Zone) el futuro de la
colonia se vió transformado. El gobierno de las islas pudo hacerse
cargo de los costos de su mantenimiento así como de los beneficios.
En poco tiempo, los ingresos a las arcas del gobierno isleño casi se
cuadruplicaron. Entre los años 1987-88 los ingresos sumaron
£28.958.000 mientras que el costo de administrar y patrullar la zona
de pesca fue de alrededor de £6,6 millones (8).
Como la Argentina también reclama la soberanía sobre su mar
territorial hasta las 200 millas de su costa e incluye a las Islas
Malvinas, las autoridades británicas, para evitar potenciales
enfrentamientos, decidieron hacer coincidir a la zona de
conservación y administración pesquera con la zona de protección
establecida en julio de 1982 alrededor de las Malvinas. De este
modo, ambas zonas podían ser patrulladas simultáneamente por sus
buques y aviones. Por otra parte, los barcos y aviones argentinos no
pueden ingresar en la zona de protección sin una previa autorización
del gobierno británico. Por lo tanto, resulta obvio que desde 1982
la Argentina carece "en la práctica de autoridad alguna en la
administración del área" (9).
Las razones que dió el Reino Unido para justificar la
decisión de octubre de 1986 de adoptar unilateralmente la zona de
conservación exclusiva fueron tres. Primero, frente a la
preocupación por la amenaza al equilibrio de la reserva ictícola, el
gobierno británico había intentado infructuosamente durante los 18
meses previos al establecimiento de la zona de conservación
conseguir un acuerdo internacional bajo el auspicio de la FAO para
regular la pesca en la región. Segundo, el gobierno argentino había
iniciado una política que los británicos calificaron como
"patrullaje agresivo" dentro de las 200 millas de las Malvinas. Esta
política llevó al hundimiento de un pesquero taiwanés en mayo de
1986. Por último, la Argentina había firmado acuerdos bilaterales de
pesca con Bulgaria y la URSS por los cuales los buques de esas
banderas podían pescar en las aguas alrededor de las Malvinas en
julio de ese año (10).
La dificultad para lograr un acuerdo fue que la Argentina
debía aceptar la zona británica de conservación. Pero el gobierno
argentino se opuso a cualquier acuerdo multilateral porque ello
"significaría admitir la competencia británica en espacios marítimos
de su jurisdicción y reconocer al Reino Unido como país ribereño"
(11).
Un experto británico concuerda con esta visión. Dado que la
FICZ "es una manifestación de la reivindicación británica sobre las
islas". Por lo tanto, aun cuando la aceptación de la FICZ sea de
facto, ello "implicaría para la Argentina cierto grado de
reconocimiento del reclamo británico de las islas y el consecuente
debilitamiento de su propia posición" (12). Existe, sin embargo, una
visión diferente. A diferencia de las anteriores interpretaciones
que tienen un sustento jurídico, el especialista Peter Willetts
presenta un análisis basado en términos políticos. En efecto, éste
sostiene que, en realidad, los argentinos no lograron apreciar la
dinámica del tema en la política británica y al ignorar la política
conciliadora de alcanzar un acuerdo multilateral con la
participación de la FAO, inicialmente impulsada por el gobierno
británico, debieron pagar luego un precio político muy alto por no
lograr evitar la jugada británica hacia una acción unilateral (13).
En cambio, la Argentina persistió en unir el tema de conservación
con el de soberanía.
Con respecto a los convenios firmados por la Argentina con
terceros países, del Castillo sostiene que ellos no significan "una
alteración perjudicial de las condiciones existentes, sino la
regulación de la actividad pesquera en forma de autorizar anualmente
los tonelajes máximos de captura permitidos..." (14).
En cuanto a la declaración unilateral británica, la posición
argentina es que la declaración no responde a los términos de la
Resolución 31/49 de las Naciones Unidas porque modifica
unilateralmente la posición de una de las partes en perjuicio de
otra, al reclamar Gran Bretaña jurisdicción sobre los especios
marítimos argentinos (15). Además, para los argentinos, la decisión
británica no tienen sustento legal por que "ni esta convención
[UNCLOS], ni el derecho consuetudinario admiten la apropiación de
espacios marítimos de jurisdicción de otro Estado de manera
unilateral y mediante el uso de la fuerza armada" (16).
La decisión británica de implantar la zona de conservación y
la negativa argentna a negociar acuerdos bilaterales creó un nuevo
problema que fue la cración de dos zonas de regulación de pesca que
no estaban coordinadas. Esto sucedió a pesar de que teóricamente
hubiera sido en el interés de ambas partes regular los recursos
pesqueros.
Por otra parte, el enunciado en la declaración británica de
su derecho a establecer los límites de pesca hasta 200 millas de las
islas fue, según Willets, poco inteligente. De este modo, el
gobierno británico dió la impresión de querer ir más allá del tema
de la pesca. Pues, "su innecesaria inclusión ayudó a justificar la
percepción argentina de que el gobierno británico no estaba motivado
por la conservación sino que utilizaba el tema de la pesca para
ampliar su reclamo de soberanía" (17).
Ante la decisión británica de imponer la zona de conservación
anunciada el 29 de octubre de 1986, el gobierno argentino declaró el
17 de noviembre de ese año que la decisión británica probaba la
necesidad de encarar las negociaciones sobre todos los temas,
incluyendo el de la soberanía y que tanto la ausencia de
negociaciones como la declaración británica del 29 de octubre
mantenían viva la disputa y eran fuentes de tensión y conflicto. Por
lo tanto, el gobierno argentino expresó su disposición para iniciar
negociaciones globales según los términos de la resolución 40/21 de
la Asamblea General de las Naciones Unidas (18). Como paso previo,
agregó la declaración, la Argentina también estaba dispuesta a tener
un diálogo abierto para generar confianza y llevar adelante con
éxito las negociaciones. Además de la declaración, el gobierno
argentino tomó otras medidas. Formó un nuevo comité militar y
canceló las bajas de los soldados conscriptos. En el marco de los
Organismos Internaiconales, el 2 de noviembre, se reunieron en Punta
del Este los cancilleres de la Argentina, Brasil y Uruguay, allí
acordaron solicitar una sesión especial al Consejo de la OEA. Poco
después, el 11 de noviembre, la OEA reunida en la ciudad de
Guatemala apoyó unánimemente una resolución que expresaba su "gran
preocupación por este nuevo elemento de tensión y conflicto
potencial." En esta oportunidad, los Estados Unidos apoyaron la
postura argentina. Sin embargo, como estimaron algunos, era poco
probable que Gran Bretaña aceptara levantar la ZICM (FICZ) dado su
éxito económico y el hecho de que el ingreso generado por dicha zona
era "capaz de colocar a las islas en la vía segura de su
autosuficiencia económica." La ganancia neta por las licencias en
1987 fue el 147% del presupuesto anual normal del gobierno de las
Falkland (19).
Como conclusión a la cuestión de los intereses pesqueros,
durante el período 1982 y 1989 era claro que las posiciones de las
partes eran opuestas. Por lo tanto, algunos predijeron que sería
"difícil encontrar algún punto mínimo de aproximación que permita
una evolución menos conflictiva en el futuro próximo" (20). Más aún,
algunos especialistas como Churchill, sostuvieron que la postura
británica de que podían discutirse otros temas excepto el de
soberanía, se basaba en la falsa premisa que suponía que la
Argentina y el Reino Unido contaban "con intereses comunes
relacionados con la pesca que podían ser tratados en forma
independiente del problema de soberanía." Y agrega que parecía
improbable que la Argentina estuviera dispuesta a discutir sobre
tales cuestiones si ello significaba aceptar la continuidad de la
zona interina de conservación (FICZ). Como esto es lo que parece ser
el objetivo británico se corre el riesgo, según sostiene Churchill,
de carecer de bases para comenzar a tratar el tema (21). Finalmente
desde principio de los años 90, ambos países pudieron avanzar en la
coordinación de los esfuerzos por regular la pesca en las aguas
disputadas cuando las partes luego de atenerse a la fórmula del
paraguas acordaron reanudar las relaciones diplomáticas. Pero esas
acciones corresponden a las acciones realizadas por el siguiente
gobierno argentino.
-
Churchill (1989),
93-4; Willets (1989) 103.
-
Comité Selecto de
la Cámara de los Comunes, 14 de marzo de 1985. Citado por
Willetts (1989), 108.
-
Willetts (1989),
105-107.
-
Ellerby (1992),
103.
-
Willetts (1989),
108.
-
Ver del Castillo
(1989), 79-80.
-
Churchill (1989), 96 y C. del Castillo
(1989), 84. Es curiosa la presencia de buques españoles
licenciados para pescar alrededor de las Malvinas, dado que al
entrar en vigor la zona de conservación establecida por el
gobierno británico, el gobierno español había declarado que no
respetaría dicha resolución. (Gustafson, 1988, 189)
-
Ellerby (1992),
103.
-
Churchill (1989),
95.
-
Churchill (1989),
95; Willetts (1989), 109.
-
Del Castillo
(1989), 87.
-
Churchill (1989),
98.
-
Willetts (1989), 109. Este autor enumera las
condiciones que llevaron al gobierno británico a adoptar la
decisión de la zona de pesca del modo siguiente: "creciente
sensación de urgencia por contar con medidas conservacionistas,
lentitud en el avance con el enfoque multilateral, la creencia
de que los argentinos no cooperarían, las presiones del
Falklands Lobby, la percepción de una imagen agresiva creada por
el incidente del pesquero taiwanés, y el impacto negativo de los
acuerdos con Bulgaria y la URSS." (idem.)
-
Del Castillo
(1989), 85.
-
Del Castillo (1989), 84. La Resolución 31/49
del 1º de diciembre de 1976 pide a los gobiernos de la Argentina
y del Reino Unido aceleren las negociaciones relativas a la
disputa de soberanía... e "insta a las dos partes a que se
abstengan de adoptar decisiones que entrañen la introducción de
modificaciones unilaterales en la situación mientras las islas
están atravesando por el proceso recomendado en las resoluciones
arriba mencionadas [1514(XV), 2065 (XX) y 3160(XXVIII)]..."
-
Del Castillo
(1989), 83.
-
Willetts (1989),
111. Para el texto completo de declaración británica ver
Carbajal (1997), 34.
-
La resolución
40/21 repetía el texto de la resolución 37/9 de noviembre de
1982 y que urgía a las partes a reanudar las negociaciones con
vistas a la resolución de la disputa.
-
Willetts (1989),
115.
-
Del Castillo
(1989), 87.
-
Churchill (1989),
98.
Esta información procede de
"Historia General de las Relaciones Exteriores de la Argentina" se
han vinculado solo los temas relacionados con Malvinas. Esta obra esta compuesta
de 14 tomos publicada por Iberoamérica y los Directores son Andrés Cisneros y
Carlos Escudé.
El presente material podrá ser utilizado con fines estrictamente académicos
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Historia de las Islas Malvinas
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